三定规定是法吗？这个问题看似简单，实则非常复杂，又令人纠结。
三定规定在沿革过程中更迭频繁，学界对之称呼多有不一，基于论述便利的考虑，下文除援引相关文献时仍照其原有表述外，其余多采三定规定称谓，酌用三定制度提法。2.党内法规说及其澄清在2018年党和国家机构改革中，三定规定改由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布。
三、三定规定的性质界定在三定制度形成初期，国务院机构改革办公室试点组有关同志曾撰文，认为三定方案是国务院各部门的职位说明书。在编制实践中，通常认为审核即对申请事项提出处理意见，但不具有决定权。其次，中央编委和中央编办的隶属转变也不意味着其作为国务院机构编制管理机关法律资格的丧失。任进：《我国行政组织立法的健全与完善》，载《法学家》1998年第6期。《中央编办职能》，载中国共产党新闻网，最后访问日期：2019年9月16日。
中央编委的审定稿在2004年以前由国务院部门提请国务院总理办公会议审议批准，(17)2008年以后则由国务院常务会议审议批准。首先，三定规定的内容只是一种有关事务管辖权、内设机构和人员编制的组织规范。其一，应当考虑责令立即改正和改正期限是否合理。
(63)参见柳砚涛：《行政过程中的先行为效力》，载《东方法学》2017年第4期。参见朱维究：《再谈现代行政过程论——从形式行政法治到实质行政法治》，载中国法学会行政法学研究会：《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》，第72—73页。在同一宏观行政过程中，按日连续处罚的内容和效力及于后续的加处罚款，行政机关作出加处罚款时，直接以按日连续处罚为基础，将根据按日连续规则计算的罚款数额作为既定事实要件予以采纳。故除有过去义务违反之处罚性质外，更兼具有促使行为人未来履行其义务。
虽然取行政效率之便，节省了执法成本，但无疑会引起下述质疑：其一，从形式效果上讲，此种复合式行政行为会让人产生按日连续处罚与加处罚款属于并发性关系的错觉。加处罚款的数额是每日按照罚款数额的3%计算且不能超出罚款的数额(54)，一旦相对人逾期不缴纳按日连续罚款的时限超过三四十余天，加处罚款数额就能达到按日连续罚款的数额，执行结果便是双倍的按日连续罚款。
(56)洪家殷：《九十一年度行政法院裁判之检讨——行政秩序罚部分》，载《台湾本土法学杂志》第51期(2003年)。行政实践中执法主体更是将这两个独立的不同类型的单一式行政行为简化为以按日连续处罚为主、加处罚款为辅的复合式行政行为。(45)范伟：《食品安全监督抽检制度的规范构建——基于行政过程论视角的分析》，载《中外法学》2021年第1期。二、我国按日连续处罚与加处罚款的现实关系(一)理论界对于二者关系的解读鉴于按日连续处罚的法律属性尚有存疑③，当下行政法学理论界对于按日连续处罚与加处罚款的关系有三种解读：第一，将按日连续处罚等同于加处罚款。
首先，结合新《行政处罚法》和《按日连续处罚实施办法》，按日连续处罚作为一项行政处罚，应当由行政机关依法制作处罚决定书。实际上，行政处罚不仅仅是一种制裁措施，还有纠正违法行为的重要目的，具备教育和预防的功能。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。这与二者常合并于同一法律文书的现实情况有所冲突，那么，这种合二为一的行政决定形式究竟是否合法可行？如何看待按日连续处罚决定书里加处罚款的性质？这里的加处罚款是一种行政强制执行方式，还是一种行政告知行为？案例2：在惠州市生态环境局与惠州市和利牌印染有限公司非诉行政行为执行审查案②中，与案例1不同，惠州市惠城区人民法院承认了按日连续处罚与加处罚款合二为一的行政决定形式，确认了按日连续处罚决定的合法性，裁定准予执行根据按日连续规则计算的322万元罚款以及加处罚款322万元。
固然，实质标准能够从法理上更好体现行政行为的内在特性，可作为界定行政处罚的主要标准，但其不是唯一标准，因为它本质上是一种价值衡量，其过于偏重个案正义，具有高度的不确定性，无法成为稳妥的立法选择(21)。(3)法律规定的其他强制执行方式。
在按日连续处罚与加处罚款中，前者是基础行为，后者是执行行为。②惠州市生态环境局与惠州市和利牌印染有限公司非诉行政行为执行审查案，广东省惠州市惠城区人民法院(2020)粤1302行审126号行政裁定书。
没有前者，必然没有后者的适用空间，且后者罚款数额是以前者罚款数额为计算基数。(二)遵循分别执行的处理原则司法实践中往往面临按日连续罚款和加处罚款的一并执行申请，有的法院持肯定说，譬如菏泽市中级人民法院作出了限期缴纳连续罚款及加处罚款的裁定。(38)四川双龙实业有限公司诉资阳市生态环境局环境行政处罚纠纷案，四川省资阳市雁江区人民法院(2019)川2002行初1号行政判决书。(44)信和财富投资管理(北京)有限公司济南第三分公司诉济南市市中区市场监管局、市中区人民政府行政处罚案，济南市中级人民法院(2019)鲁01行终98号行政判决书。(29)新昌县环境保护局与新昌县和兴纺织印染有限公司非诉执行审查案，浙江省新昌县人民法院(2017)浙0624行审169号行政裁定书。新《行政处罚法》实施后，行政机关决定是否作出按日连续处罚，应该依法判断违法者在主观上是否有过错。
(22)其次，判断某个行政行为是否属于行政处罚，除了依靠形式标准，还要注重该行为的实质内涵是否符合行政处罚的本质属性。(56)其次，按日连续处罚的实施次数不受限制。
不应有过于严苛以致显失公平合理的情形，也不应有过于放纵，以至于根本无法填补违规行为所造成之损害或预防再犯之处罚目的。最后，从行政处罚的构成要件来说，主要争议点在于受处罚行为是否应具备可归责性。
(55)参见于立深：《〈行政强制法〉实施中若干争议问题的评析》，载《浙江社会科学》2012年第7期。(25)辞海编辑委员会：《辞海》，上海辞书出版社1979年版，第3653页。
之所以产生不同解读，主要源于按日连续处罚在制度目的和实施方式上具备执行罚的外观。(67)按日连续处罚与加处罚款作为两种不同的行政行为，归属不同的行政法律框架。司法审判实践中对此也予以认可，譬如北京华清佰利环保工程有限公司、固阳县金山镇生活污水处理站诉固阳县环境保护局行政处罚案的行政判决书中在裁判理由里阐述了按日连续处罚的纠法目的。(64)按日连续处罚的合法性不能代表加处罚款的合法性，正如有论者所言：加处罚款的执行决定亦属于合法性审查的范围，被诉或申请执行的具体行政行为中具有加处罚款的内容，它就是该具体行政行为的一个组成部分，因此法院在确认被诉行政处罚决定合法后，还应当对加处罚款决定的合法性进行审查。
二是书中载明事项不合法定。⑤其次，相关立法承认了按日连续处罚之督促目的。
⑨石家庄市井陉矿区环境保护局与河北常恒能源技术开发有限公司非诉执行审查案，石家庄市井陉矿区人民法院(2019)冀0107行审1号行政裁定书。按日连续处罚决定只是行政机关依法对相对人权利义务的一种强制性判定结论，不代表连续罚款能被顺利执行。
由此推出，行政处罚应具备惩罚与预防两个功能，且惩在前，戒在后，暗含着以惩罚性为辅，预防性为主的功能内核。即使排污者未能按期完成改正义务，也应考察其主观上是否存在拒不履行的过错情况。
如有裁定认为：行政机关在履行期届满后并没有对加处罚款单独作出行政决定，该具体行政行为未成立，申请执行加处罚款于法无据，故不予支持。在国际行政法学上，特别是德、奥、日三国，对于行政强制早有基础行为与执行行为的划分理论。(29)有的法院对加处罚款的执行申请不做评判，也对加处罚款的部分不予审查。(39)田东县市场监督管理局与潘林非诉执行审查案，广西壮族自治区田东县人民法院(2019)桂1022行审341号行政裁定书。
(43)永宁博盛水务有限公司诉永宁县环境保护局、永宁县人民政府行政处罚案，宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院(2018)宁0106行初178号行政判决书。其二，不应该用客观化的复查标准认定拒不改正。
(43)值得注意的是，按日连续处罚告知书不受原处罚决定作出时间的限制，亦可在原处罚决定作出之前发出。是故，按日连续处罚定性为行政处罚更为妥当。
最为关键的是，新《行政处罚法》第2条增加了行政处罚的概念条款，即行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。(37)与此同时，处罚决定书也应当载明法定事项(譬如初次检查发现的环境违法行为及该行为的原处罚决定、拒不改正的违法事实和证据、按日连续处罚的起止时间和依据等)才能生效。
